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国家电网有望一拆为五

[日期:2013-03-18]   来源:电源资讯网|电源网|UPS电源网|  作者:电源资讯网|电源网|UPS电源网|   阅读:1364次[字体: ]

新一轮电力体制市场化改革方向已定,国家电网有望一拆为五

停滞十年的电力体制改革即将重启,改革的决心来自中国新一届政府的最高决策层。

2012年上半年,时任国务院副总理的李克强曾就电力改革批示,强调要保证能源长期稳定供应,电力市场化改革是必然选择,并要求有关部门认真研究顶层设计和重点推进方案。此后,多份有关如何重启电力体制改革的研究报告出台,分别来自国务院研究室、国家能源局规划司、国家电力监管委员会(下称电监会)市场监管部等。

2012年年中,李克强再次对其中一份呼吁启动第二轮电力改革以解决当前能源领域突出矛盾的报告做出批示,明确提出重启电改,报告转至相关部门。

据财新记者了解,2013年两会前,在有关新一轮机构改革方案的讨论中已涉及到电力体制改革。接近方案设计者的消息人士透露,大能源部或能源委的方案虽然没有出现在最后的机构改革方案中,但决策者正酝酿通过分拆垄断的国家电网公司,推动新一轮电力体制改革。初步设计是将国家电网公司一拆为五,改革有望在全国“两会”之后启动。

2012年是中国开展电力改革的十周年。2002年,在时任国务院总理朱镕基的推动下,国务院发布《中国电力体制改革方案》(业内简称五号文件),启动了以市场化为方向的改革。2003年走出第一步,通过对国家电力公司分拆重组,成立了国家电网公司、南方电网公司以及中电投、华能等五大发电公司。国家电力监管委员会应运而生。

改革只走出了第一步。拟议中的主辅分离以及东北电力市场和直购电等试点陷入僵局,电改举步不前,原本计划进一步完成输配分开的国家电网公司坐大,在金融、电建、矿业等多个领域和海外大力扩张,逐渐成为钳制电力市场形成的最大障碍。

藉十周年之机,各方再度发出改革之声。中国电力国际有限公司董事长李小琳亦在2012年初公开表示,应抓住当前有利时机,加快推进电力体制改革,当务之急是理顺价格机制,将发电环节的竞争和经济效应,传导到消费端。

在一年的讨论之后,尽管对具体改革路径尚有争议,但改革的最终目标——破除垂直一体化的垄断结构,在发电和售电环节实现有效竞争,同时对具有自然垄断属性的输、配电网络严格监管,已成各界基本共识。这也是世界各国进行电力市场化改革的共同原则。

2013年3月10日,国务院机构改革启动,其中包括重新组建国家能源局的内容。根据方案,电监会将并入国家能源局,由国家发展和改革委员会管理。

监管机构重组为新一轮电力体制改革带来变数。电监会成立原本是中国推行电力市场化改革的举措之一,但因电改止步不前,电监会蹉跎十年,用电监会第一任副主席邵秉仁的话说,处于“无市场可监管”的状态。在接受财新记者采访时,邵秉仁表示,此次机构改革提出,建立社会主义市场经济体系的核心是处理好政府与市场的关系。新的监管机构应承担起重新发动和推进电力体制改革的任务,推动中国电力市场形成。

对中国来说,继续推进和深化垄断行业以及国企改革,是有效释放“改革红利”的突破口。十年前实现厂网分开,在发电侧引入竞争,曾大幅度降低发电设备和装机的造价,但随后电改停滞,中国电力市场迟迟未能形成,政府不得不继续对上网电价和终端销售电价实行行政管制,企业失去了继续提升盈利水平和投资效率的动力。而电网在买电和售电环节的垄断进一步扭曲了电价体系,导致中国工商业企业实际电价远高于名义电价(详见辅文“电价的秘密”)。

从各国电力改革的经验来看,如果下一步电力体制改革取得实质性突破,中国的实际电价水平有望下降,中国制造的整体竞争力将得到提升。

但多位电力业内人士在接受财新记者采访时表示,前提是中国能够完成国家电网拆分,并且在拆分之后管住垄断环节——输电——的价格和投资成本,并在发电与售电侧充分引入竞争。

管住电网

从一年多来的讨论和各方公开表态来看,管住电网已成为电力业内的基本改革共识

得到李克强批示的报告出自国务院研究室研究员范必和中国国际经济交流中心专家景春梅,全称为《进一步深化电力体制改革的思考》。

报告称,近几年煤电矛盾不断加剧,出现发电企业频现亏损,工商企业用电负担沉重,新能源、可再生能源发展受制约,电力普遍服务不到位等问题。能源领域的突出矛盾,反映出“现行电力体制已成为转变经济发展方式、促进节能减排和发展多种所有制经济的重大障碍”。应抓紧启动第二轮电力体制改革。

从一年多来的讨论和各方公开表态来看,管住电网已成为电力业内的基本改革共识。

电监会副主席王禹民在今年全国“两会”期间表示,在政企分开、厂网分开已经实现的基础上,电力体制改革的节点已落在电网领域,应改变电网统购统销的运行体制,坚持市场化原则,以出台独立输配电价为切入点,统筹推进输配电体制改革。

中电国际董事长李小琳在今年的政协提案中指出,虽然发电市场实现市场化,但购售电仍单一垄断,电厂卖电、用户买电都还没有选择权和议价权。如能逐步放开,则更加有利于广大电力消费者和生产者自主调节、节能和创新能力的发挥,更加有利于新能源和智能电网等新兴生产力的成长。

“输电电价、配电电价需要独立,拖了太久。”国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员刘树杰,在2012年召开的电改十周年座谈会上直言,“确定电网成本现在没人做,电网公司的成本结构根本不适用于监管,成本里什么都有,这是制度问题。”

在另一份也在业内发生很大影响的报告中,国家能源局发展规划司副司长何勇健认为,中国电力体制目前“最突出、最紧要的矛盾”是,“由于电网企业拥有独家买卖电的特权,加之所有电价均由政府管制,使电力市场中两个最重要的主体,即发电企业(生产者)和电力用户(消费者)被制度性‘隔离’了,不能直接‘见面’进行市场交易”。

电网的垄断权从何而来,又如何打破?在何勇健看来,电网的特权来自自然垄断与行政垄断权力的交织结合,“电网企业在电力规划、投资、价格、市场准入等方面有较大决策权或影响力,由于监管不力,电网借助自然垄断扩张市场控制力”。

输配电环节的规模效应和网络经济特征,决定了其自然垄断特性——一个区域只有一个输/配电网最为经济。而这样的环节需要进行严格监管,包括对定价环节进行约束,对电网企业的投资定额、造价及标准进行审批,使其投资成本维持在合理水平,并保证非歧视性的进入和使用电网措施。

但现实是,电网的投资与扩张近十年来完全处于失控的局面。

国网筑高垄断的十年

“要把账算清楚,哪些能入账,成本的透明是要做的”

2002年五号文件要求电网企业实行主辅分离,目的即在于主辅分离后,能对电网企业的成本看得更清楚,在此基础上确定合理的过网费标准。但实际上,主辅分离延宕数年,直至2011年9月,国网与中国电建和中国能建才签订主辅分离协议,将国家电网和南方电网中省级(区域)公司所属的勘测设计、火电和水电施工、电力修造企业等辅业单位分离,产权目前已移交。据接近电监会的业内人士透露,最后剥离的施工辅业主要集中在发电领域,送变电相关并未剥离,国网内部也仍保留着部分设计部门。国网还收购电力设备制造企业,进军矿业、金融板块及在海外展开巨额投资。

其垄断程度和控制力不仅没有削弱,还得到了加强。

国家电网控股的公司共58家,其中包括5大区域电网、26家省级电力公司。除此外,一类是中国电力科学研究院、国网北京经济技术研究院、国网能源研究院、国网智能电网研究院、南瑞集团有限公司等研究机构。二是直流建设分公司、交流建设分公司等建设管理单位。三是许继集团、平高集团、山东电工电气集团有限公司这类设备供应商,相继被整合进中国电力技术装备有限公司,该公司业务横跨装备研发、设计、生产与制造,电力工程总承包,电力技术咨询。国网新源控股有限公司还拥有规模不小的发电装机规模。

国网旗下还包括鲁能集团、英大国际控股集团等多元化投资企业。2008年鲁能私有化受阻,国资委要求撤回交易,重新划归国网。此前鲁能横跨地产、新能源及煤炭矿产投资,英大控股拥有多个金融牌照,资产包括证券、信托、保险期货、投资等业务。上述两家公司的资本金分别达到200亿元。国网在这些电网之外的资本金投资超过600亿元。

国网总经理刘振亚曾表示,“十二五”发展目标是把国家电网公司建成以电网业务为核心,金融、直属产业和国际业务全面发展的世界一流能源集团。

国网的年收入高达1.8万亿元,非主业资产的收入占比不到1%,利润占比近5%,2011年在1004亿元的毛利中有47亿元来自其他收入——包括承包境外工程和境内国际招标工程、电力设备进出口业务以及发电业务等。

2010年2月,国家电网收购许继、平高集团获国资委批准,引起争议,批评者称这违背电改初衷。中国机械工业联合会曾公开表示,国家电网集标准制定、设备制造、招标和采购等多重角色为一身,无益于公平、公正的竞争机制,也无益于中国电气制造业整体竞争力的提升。“等于是国网画了一张饼,然后自己把饼吃了,留给别人一些饼渣。”一位熟悉设备行业的人士如此评价。

除辅业外,国家电网还积极布局海外。2007年12月,国网公司牵头两家当地企业以39.05亿美元竞得菲律宾电网25年经营权;2010年,国网公司收购Elecnor SA等七家巴西输电公司股权,总价约17亿美元;2012年2月,国网公司以3.87亿欧元价格收购葡萄牙国家能源网公司(REN)25%股份;2012年年末,国网公司以约5亿美元收购南澳大利亚输电网公司ElectraNet41%股权。

刘振亚2012年11月上旬曾表示,目前国网海外投资已超50亿美元,总资产达80亿美元以上;国网公司计划2020年前在国外投入300亿-500亿美元。

国网的投资能力来自于其主业带来的强大现金流,年经营性净现金流在2000亿元以上。

当年参与五号文件设计的一位专家认为,问题倒不在于国网的这些主业之外的投资是否盈利,而是国网作为一家公用事业企业,应优先从事国内农村电网改造、无电地区电网改造等。国网的四处扩张一方面干扰了监管,使得政府难以核实其资产和成本,准确确定过网费价格,从而阻碍电力市场形成;另一方面国网的这些投资也影响了其提供普遍服务。“有钱投资海外,却没钱投资农网改造,每年哭穷向国家伸手。现在农网改造每年国家财政都要出20%的资本金,大概百亿元左右。”前述专家如此描述电网投资失控下的怪现状。

即便认为走出去本身无可厚非的业内人士,也向财新记者分析将输配电网成本收益与上述投资行为分开十分必要,“要把账算清楚,哪些能入账,成本的透明是要做的。”

“世界上最好的电网”

中国电网运行的安全性,实际上建立在留出了很高的安全裕度的基础上,可以说是为了安全过度投资

前任国家能源局局长张国宝,曾称赞中国的电网在世界上是“最好的电网”。他的依据是:“其他国家发生了若干次大停电,但中国没有,中国整个网架结构非常清晰。我想这是由于中国有市场经济和改革的动力,也有当年计划经济比较合理的规划因素在里面。”

电监会的一位官员则提出了对电网效率的不同看法。“同样的电压等级,输电能力是多少,同样的线路,别人输100,我们输50,我们号称是全世界第一了,这个第一是什么?”

国家能源局的一位官员也认为,安全和效率之间应建立平衡,中国电网运行的安全性实际上建立在留出了很高的安全裕度的基础上,可以说是为了安全过度投资。“500千伏的线路输送能力还没充分发挥,就非要修750千伏的超高压线路和更高电压等级的特高压线路,这从投资上说是浪费。”他表示。

2006年的《电力监管年度报告》曾明确指出,“现有500千伏交流线路输电能力未能充分发挥。目前我国发电装机容量为美国的1/2,但超高压电网总规模已接近美国,电网输电能力和利用率存在较大差距。输送能力发挥不足,部分线路利用率偏低。”

电压等级并非越高越好,而应配合相应的发电能力和用电需求。每条线路设计时都会有一个经济输送功率,是经过各种经济技术比较后,最合适的一个输送功率。但根据西北电监局2009年的统计数据,在从220千伏、330千伏到750千伏的不同电压等级中,大部分线路在实际运行时的平均功率均未达到经济输送功率的一半,约三分之一线路连经济输送功率的30%都没达到。原电力规划设计总院规划处长、国家电网建设公司顾问丁功扬告诉财新记者,西北的750KV线路实际输送功率大打折扣, “不讲经济性”。

“一个巨大垄断的公司,国家是根本无法监管的,控制的资源太大,谁跟它都不是对手。这个体制的形成,好处是能够集中所有的资源,这是牺牲其他的代价换来的。”一位投行人士认为。

对于电网企业,受管制的电价为其低利润率提供了理由,但巨大现金流带来的投资冲动,以及投资过程中大量隐藏的为个人和小集体输送利益的关联交易,则完全与公用事业的宗旨背道而驰。

作为全球最大的电网公司,国家电网2012年售电量32539亿度,收入18855亿元,净资产收益率约4.66%,资产负债率57.62%,在世界500强中名列第七。近两年发改委多次上调电价,国网的盈利能力有所提高,但运营效率未真正提高(参见辅文“电价的秘密”)。

中国的电价相比很多国家并不低。根据2010年国际能源署发布的电力行业统计数据,韩国居民电价最低,仅为0.077美元/度,工业用电价格只有0.058美元;法国居民电价0.159美元,工业电价为0.107美元,英国分别为0.206美元和0.135美元,日本为0.228美元和0.158美元。这些国家人均收入都数倍于中国,即使电价超过中国1倍,相对电价仍然只有中国的几分之一。而且这些国家的工业电价仅为居民电价的三分之二,而中国正相反,占整个用电需求75%的工业电价高出居民电价一半甚至1倍。

在发达国家中,美国电价最为便宜,其市场充分竞争,拥有数百家发电企业、电网公司以及售电公司。据美国能源信息中心(EIA)统计,2011年居民电价为11美分/度(约0.74元人民币),商业用电为10.23美分,工业用电为6.82美分(约0.43元人民币),平均电价9.9美分。

中国电监会的数据显示,2010年中国平均售电价格是0.58元,但商业用电是0.81元,非居民用电是0.74元,非普工业用电是0.77元。根据财新记者此前的调查,一些城市和地区的工商业用电实际价格在1元以上。

南网上市实验

南方电网上市准备近三年,未能正式启动

对于现行电力体制的问题,各界已有基本共识,但是,在具体改革路径上分歧仍然存在。目前呼声较高的是拆分电网,打破垄断,同时实行输配分开和调度独立。也有人担心对电网组织结构、资产和人员配置进行大“手术”震动过大,技术上有一定操作难度;还有人担心分离后将增加电力交易环节,使内部矛盾外部化,加大管理和交易成本;还会因分离后彼此职责不清带来电力安全等重大隐患。

这些争议,早在2002年中国电力体制改革方案出台前的论证过程中就曾发生过。

各国电网的改革路径不完全一致,改革彻底的国家将输电、配电、售电分开,调度独立,使垄断范围缩小,增加透明度,有利于监管;同时售电环节放开,用户可直接对接发电,输配部分类似高速公路,仅收取过路费,输配电价按照成本加成受到政府严格监管。

当时有部分意见认为中国应是一张大网,有利于电网建设;另一部分意见认为输配应该分开,或按六大区域电网格局及相互联系,分成三大区域电网公司。最终各方在五号文件中达成妥协,形成国家电网公司和南方电网公司。

五号文件的起草过程中,原本将区域电网公司明确为股份制公司,但最终未明确写入2002年的电力体制改革文件,区域网公司和省网公司的地位界定亦未明确,这给后来的诸多变化留下了伏笔。

南方电网包括了广东、广西、云南、贵州和海南五省(区)的电网业务,其成立有推动西电东送的含义。广东电网并非央属资产,是广东省省属国有资产。南方电网成立后,西电东送电量从2002年的202亿千瓦时增加到2012年的1243亿千瓦时,增长了5倍,对广东及西部三省的经济起了相当重要的作用。

广东电网和南方电网曾先后启动上市步骤。

广东省最早启动厂网分开,组建了粤电发电集团公司和广东电网公司,并启动了广东电网上市筹备工作。中介机构进场,完成了审计评估工作,确定了电网定价模式,并基本完成招股书的撰稿。原计划2002年底之前完成上市工作。2002年3月国家发布“电力体制改革方案”(即五号文件),将广东电网并入南方电网公司,广东电网上市夭折。

南网公司成立后,在国资委的直接推动下,也开始研究电网公司上市的必要性及可行性。

南网上市前期困难重重:电网是国家严格监管的行业,上市涉及到监管规则,特别是电价机制,既要满足资本市场对定价机制透明、清楚、稳定,投资者要有一定的回报率要求;更要满足中国经济发展对电力价格的要求,两方面需要协调。国际经验证明,在技术上满足两方面要求是完全可行的。但中国电价机制改革是非常复杂的,涉及到方方面面的利益。

南网上市的另一个技术障碍是股权问题,广东省原本持有70.4%股权,但南方电网被划为央企后,人事任命亦归中组部,广东省对南方电网没有控制权。2006年12月,广东省政府将32%的股权卖给中国人寿,中国人寿以350亿元溢价购买了这些股份。但中国人寿进入之后仍然弱势,看不到财务报表,在董事会没有发言权。

电网是国家战略资产,国资委代表国家行使管理权是既定事实。但公司上市需要明晰股权,股权与管理权在现代企业制度下应该是一致的。而南网公司的股权解决方案难以达成一致。

农网问题也是南网整体上市的另一个难题,电网不仅是一般性公司,具有提供普遍服务的义务,农网的盈利性较差,成本需要在全网平摊,但承受能力又受到整体盈利能力(与电价水平直接相关)的限制。

据财新记者了解,关于南方电网上市方案的论证,当时首先考虑整体上市,因为以往国有企业部分资产上市有许多问题,上市公司与集团公司直接形成矛盾;大量的关联交易、同业竞争对小投资者极端不公平,监管难度很大。输配资产分开上市在电网体制改革方向不明确的前提下也难以形成共识。但电网上市的前提条件是输配财务核算一定要分开,这是有利于电价机制改革的。

最终,南网上市在2005年-2008年准备近三年后未能正式启动,再次夭折。

在一位当时参与准备工作的人士看来,上述问题虽然存在,但不能构成电网上市的致命障碍,电信资产上市也有定价、普遍服务义务的类似问题,同样能够平衡各方需要。电网上市关键还是认识问题。全世界的垄断企业的改革都需要外力推动。英国电力改革是撒切尔首相的强硬政策,法国电力公司上市是欧盟强力推动。中国垄断企业的改革也有赖于国务院的强力推动。

参与五号文件设计的一位专家则认为,南网上市未果的主要原因还是中国电力体制改革未能继续进行,电力市场没有形成,监管框架没有建立,基本条件不具备。

但他承认,如果重启电改,推动电网公司上市有助于垄断企业公开财务成本,有助于监管。

为什么拆?怎么拆?

拆分的目的是为了形成和完善电力市场;要防止区域电网变成小国网

根据财新记者从接近决策层人士获得的消息,目前酝酿中的拆分方案是将现有的国网公司按照区域划分为五家独立的区域网公司,加上南方电网,中国将出现六家区域电网公司。据悉,此次分拆电网也征求了主导第一轮电力改革的权威人士的意见。

拆分只是路径,最终目的是要管住电网,对电网单独定价。包括电监会前副主席邵秉仁在内的很多电力业内人士认为,在中国,很难想象有一个监管机构能够管住像国家电网公司这样的全国一体化公司。拆分之后,六大区域电网公司尽管在各自区域内仍然垄断,但对监管机构而言,其成本和效率可以相互比较,此外,还可通过股份制、多元化及上市等步骤推动其资产、成本与收益的透明。

国家能源局新能源与可再生能源司司长王骏在《什么是“水火同价”》一文中就曾建议,按照“合理成本加规定利润”的规则,并通过在同类企业之间进行资产量、输配电量和运营效率的横向比较,对各级电网企业分别实行单独定价,确定并公布其年度准许收入总量和相应的输电、配电所有路径的过网电价。这也是英、美、法等各国实施电力体制改革后对电网的普遍监管模式。按照这一方式,电网企业的利润受到了限制,不再与电网参与买卖的电量有关,电网的公用事业属性得以显现。

据业内人士介绍,中国原本就存在六大区域电网的物理区隔和公司设置,区域与区域之间电量交换很少,因此按区域拆分具有可行性。

华东、华北、华中、东北、西北等区域网公司是国网下属的全资子公司,但国网公司近年来一直在削弱区域电网公司的作用。在组织架构上,从2002年五号文件颁布不久,国网公司就开始将区域电网的资产、资金和工程管理权等上收或下放到省公司,除了区域电网的调度职能,区域电网公司能做的并不多,地位十分尴尬。“做强公司总部,做实省公司,做优地(市)公司,做精县公司”,这样的表述出现在国网公司目前的各种文件中。

2011年4月,国网公司开始了一场对区域网公司的改制运动,其主要动作是在区域网公司之外加设分部。在机构职能上,作为国网公司总部派出机构,区域分部取代区域网公司执行电力调度、基建、规划和设备招标等职能。到当年年底,华北、华东、华中、东北、西北五个分部形成,“初步建立总部、分部一体化运作格局”。

在物理结构上,国网公司力推的交流特高压同步“三华电网”亦在加强总部对于全国范围内电网的实际控制力。五号文件出台之时,六个区域电网还是六个交流异步电网,彼此之间没有连接或弱连接。而国网公司目前的计划是从2013年起的八年间,投资约 1.2万亿元,投产特高压线路 9.4万公里、变电容量3.2亿千伏安、换流容量 4.6亿千瓦,到2015年、2017年和2020年,分别建成“两纵两横”“三纵三横”和“五纵五横”特高压“三华”同步电网,将辖下五大区域网公司连为一体。

国网公司认为特高压交流输电具有容量大、距离长、损耗低的优点,能够满足能源基地送出的需要。

但不少电力系统老专家认为,这将破坏中国目前分层、分区、分散外接电源的“三分”结构,为电网连锁跳闸、破坏系统稳定甚至造成大面积停电埋下隐患,同时特高压交流的经济性不高。

丁功扬告诉财新记者,由于争议较大,发改委目前的态度倾向于用“长三角联网”取代“三华电网”,但在他参加的项目讨论会上,双方意见差异仍然难以弥合。

区域网内部在物理意义上已经实现了物理互连,区域间的联系相对较弱,在特高压交流项目建成之前,主要以直流背靠背的方式联系,跨区输电量尚不足全社会用电量的5%。这是数位接受财新记者采访的人士认为按照区域网公司结构拆分可行的理由之一。也有较为保守的意见提出建立独立于电网的电力交易机构来削弱其垄断。

前述投行人士则认为,横向拆分为区域电网公司之后,为了减少资产、人员分割带来的震动,输配分开可以缓行。在纵向运营模式上先对输配电业务进行独立定价和监管或许更具现实意义。输配电价之所以要分开,是因为其电压等级、线路长度不同,成本存在差异,分开后有利于核定成本。中国的配电主要由各地的供电局来完成,在国外则可以市场化。

前述参与五号文件设计的人士则强调,即使目前先不进行输配分开,也应在输电网公司之下,建立独立核算的配电网子公司。电监会前副主席邵秉仁认为,输配分开的好处是可以为用户提供更多选择,引入更多元化的竞争主体,使供电侧的竞争更加充分。

拆分的最终目的,是推动中国电力市场的形成和完善。前述五号文件设计者认为,拆成小电网之后,要防止区域电网公司变成小国网,需要做好三项配套改革:其一是在发电侧和供电侧放开,引入多元化竞争主体;其二是监管必须有所作为,通过核定资产、成本和确定过网费标准有效管住电网;其三是管住输配电价,放开销售电价,同时进行费改税,取消目前附加在电价上的各种收费,包括国家重大水利工程建设基金、大中型水库移民后期扶持资金、可再生能源电价附加、城市公用事业附加费等。

至于调度,“可以独立,也可以放在区域网公司。”他表示。

电监会教训

为监管电力市场所设的电监会,一直没能等到真正电力市场的到来

改革和监管,是对于未来重新组建的国家能源局的大挑战。电监会的命运已提供前车之鉴。“有为才能有位。”这是一位电监会官员对于自己所在机构处境的评价。

2003年3月挂牌,2013年3月确定不再保留,这是电监会尴尬的十年。为监管电力市场所设的电监会,一直没能等到真正电力市场的到来,职能主要集中在安全监管、价格检查以及供电质量等方面,在推动进一步电力改革方面鲜有作为。

在人事任命、财务等“关键”领域缺少职能,也让电监会在面对强势的垄断电网企业时,显得十分弱势。办公地点就位于监管对象——国家电网公司——总部大楼内,在一个侧面凸显了电监会的独立性窘境。

此番电监会与能源局重组,悲观者视为电改的失败与倒退,乐观者则认为政监合一的结构有助于电监部门增强话语权。原电监会副主席邵秉仁向财新记者指出,新机构不应再把争权作为重点,应真正转变职能,把推进改革作为首要任务,否则还会重陷尴尬。

“电监会不管叫什么,监管要公开独立和专业化,树立立法行政的典范,明确边界。”一位熟悉电力监管的专家向财新记者表示,监管内容包括安全、公平接入监管,输电合理成本,配售电以及普遍服务质量的监管等。对于限制收入的电网企业,为了避免投资不足的问题出现,则可以采用政府的激励手段加以解决。

美国斯坦福大学的研究者于洋向财新记者强调了对监管市场势力的重要性,包括监管发电侧可能存在的垄断、合谋等市场势力和监管输配电价格以及监视输配电服务提供者是否通过操控输配电量来抬高输配电价格。

在发电侧开放竞争以后,保障竞争的最关键政策就是电网的公平开放原则。只要符合电网管理的相关安全性、稳定性和经济性的要求,所有发电企业都有权接入电网。这需要加强对调度的监管。调度在某种程度上决定了电力市场各个参与者的利益。去年6月,国家能源局发展规划司副司长何勇健曾撰文指出,“电网企业可以利用调度手段,通过发电计划和利用小时安排,以及对用户拉闸限电和收取容量费等方式,直接影响发电企业和用户等的权益,同时可利用调度专业性强的特点,规避政府监管和社会监督。”电力调度具有公共服务性质,“但隶属于电网的调度机构,自觉或不自觉成为电网企业‘谋利’的工具,使其扮演的角色与其公共职能的本质属性之间出现了偏差。”

调度独立在目前的电力市场化改革中呼声较高,但即便机构上不独立(国外亦有这样的案例),但其公平公正公开原则需要得到保证。美国部分地区、加拿大、阿根廷等实行了调度独立与建立电网准许收入制度相结合的一揽子改革,改革成效明显。

从英美各国的改革经验看,从组织结构等方面进行市场化改革耗时不长,但电力市场的建立往往需要耗费十余年时间,其中亦走过弯路。

英国在电力改革的第一阶段建立了竞争性、市场化的“电力库”体系,几乎所有的电力交易都强制通过电力库进行,后来出现了操纵价格、缺乏用户和需求方参与、竞价和定价过程复杂等问题。英国不得不从2000年起进行第二次电力改革。

国内亦有教训。2004年东北区域电力市场开始仿照英国模式模拟运行,2005年开始试运行,2006年进行年度竞价后被电监会和发改委叫停。当时总体框架是在东北电网覆盖区域建立一个区域电力调度交易中心,各省设电力结算中心,实行统一市场规则、交易平台和电力调度。容量电价由价格主管部门制定,电量电价由市场竞价形成。但因竞争主体有限,煤价上涨,且当时电力市场供不应求,竞价产生的价格高于市场启动前的平均价格,差额资金亏空巨大。一位熟悉当时情况的能源局官员则表示:“东北电力市场没搞成,就是没有给电网整体定价,该干的事没干。大企业直供也是,东北当时要按线路一条条定。”

电力市场的建立绝非易事,在交易形式和价格形成方面有很多细节需要考虑,这方面欧美过去数十年的经验能为中国提供参考。国务院研究室综合司副司长范必此前在接受财新记者采访时建议,在对电网规定准许利润的基础上确立了合理的输配电价后,在电力市场建立初期可对用电量占全社会用电量15%的居民生活和农业生产用电仍实行政府直接定价,对工业和商业用户,按电压等级从高到低,逐级、限期实行与发电企业直接交易,自行商定交易电量和电价。待电力竞争充分后,再考虑逐步放松对居民生活和农业用电的管制。
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